PPP-Modelle in Bremen - genau nachgerechnet vom Landesrechnungshof

Die Kritik an der Privatisierung öffentlichen Eigentums nimmt zu. Immer offensichtlicher wird, dass die Versprechen von mehr Effizienz und weniger Bürokratie leer und die Folgen der Privatisierung sowohl für die öffentlichen Hände als auch für die Kunden und die Beschäftigten katastrophal sind. Der Widerstand gegen die Privatisierung von Stadtwerken, Krankenhäusern, öffentlichen Verkehrsbetrieben, Rathäusern, Schulen, Schwimmbädern, Gas-, Wasser- und Elektrizitätsunternehmen, Infrastruktur, ja sogar von Gefängnissen usw. wächst. Rainer Rilling überschreibt seinen interessanten Artikel mit "Die Eigentumsfrage kehrt zurück"; und berichtet: "Mittlerweile sind über 160 Bürgerbegehren zum Thema Privatisierung initiert worden, von denen 44 als unzulässig erklärt wurden, 15 wurden durch Einlenken in Kompromissen (teilweise erfolgreich) beendet und 32 hatten Erfolg, wogegen 17 am Quorum scheiterten."

Quelle: Rainer Rilling, Die Eigentumsfrage kehrt zurück- eine Zwischenbilanz zur Privatisierung.

In Bremen steht die Privatisierung des Klinikums Bremen-Mitte dicht bevor. Die Planungen sind weit vorangeschritten, aber immer noch höchst umstritten und zum allergrößten Teil nicht öffentlich. Die enstehende Entscheidung ist dem neuen rot-grünen Senat höchst unangenehm, kann aber nicht mehr allzu lange aufgeschoben werden. SPD und GRÜNE befinden sich in der Zwickmühle zwischen Wahlversprechen und schon getroffenen Festlegungen. Darüber wurde ausführlich berichtet.

Die neoliberale Ideologie von der grundsätzlichen Notwendigkeit, öffentliche Dienstleistungen zu privatisieren, hat sich so tief bei Politikern, Behörden und Medien eingefressen, dass nur allzu häufig die Grundsätze einer ordnungsmäßigen Verwaltung bei vielen Entscheidungen über Bauvorhaben der letzten Jahre grob verletzt wurden.

In Bremen war es allein der Landesrechnungshof, der bei dieser Strategie der geschlossenen Augen und der Schönrechnerei nicht mitmachte, in vielen seiner Jahresberichte mit spitzem Bleistift nachrechnete und wiederholt falsche Entscheidungen monierte. Zwar immer in einer sehr zurückhaltenden Sprache, aber trotzdem unmißverständlich.

Der Rechnungshof hat in Bremen keine wirkliche Lobby. Seine Aufgabe ist es, die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes Bremen zu überprüfen. Die Mitglieder des Rechnungshofes sind richterlich unabhängig und von der Bürgerschaft direkt gewählt. Allerdings können sie nichts entscheiden und erst recht nichts anordnen. Der Rechnungshof sieht sich selber entsprechend als  "Ritter ohne Schwert". Er kann nur kritisieren. Seine Kritik aber hat es in sich.

Die Jahresberichte sind online verfügbar. Alle folgenden Angaben stammen aus dem Jahresbericht 2007.

Aus diesem jüngsten Jahresbericht sollen im folgenden drei Fälle von PPP-Finanzierungen herausgegriffen werden, die der Rechnungshof in Grund und Boden kritisiert hat - und die typisch sind!

Beispiel 1: Schulzentrum Rockwinkel (Oberneuland)
(Ziff. 256 - 278)

Im November 2003 war entschieden worden, das Schulzentrum Rockwinkel um eine gymnasiale Oberstufe zu ergänzen. Das Bauvorhaben wurde 2005 europaweit als PPP-Maßnahme ausgeschrieben, und der Bewerber mit dem besten Angebot mit den Um- und Neubauten einschließlich Finanzierung beauftragt. Das Bildungsressort hatte - wie vorgeschrieben - vorher eine Beratungsgesellschaft beauftragt, in einer Vergleichsrechnung die beiden Alternativen

• Eigenbau mit Kommunalkreditfinanzierung und
• alternative Finanzierungsmodelle

zu vergleichen.

Angewandt wurde die übliche betriebswirtschaftliche Methode der Barwertrechnung. Danach werden alle Zahlungen (Einzahlungen und Auszahlungen der Investition) auf den Zeitpunkt Null abgezinst und so vergleichbar gemacht. Bei dieser Methode sind wegen des Zinseszinseffektes der Zinssatz und die Laufzeit besonders wichtige Größen. Da die Berechnung über einen langen Zeitraum, nämlich den gesamten Lebenszyklus einer Investition, angestellt wird, sind die Daten mit einer erheblichen Unsicherheit behaftet.

Ergebnis der Berechnung:
Die Alternative Eigenbau schnitt am schlechtesten ab; das günstigste der beiden untersuchten PPP-Modelle wurde als um 1,3% günstiger ausgewiesen. Diese geringe Differenz zwischen den Alternativen Eigenbau und PPP machte eine fundierte Entscheidung erst einmal unmöglich. Deshalb wurden nachträglich beim PPP-Modell die Baukosten pauschal 10% niedriger als beim Eigenbau angesetzt. Die Beratungsgesellschaft begründete diese Korrektur mit dem Ergebnis eines Gutachtens des Bundes zu "PPP im öffentlichen Hochbau" von 2003. Danach sei es erwiesen, dass Bauvorhaben mit einerr PPP-Finanzierung in den Baukosten um durchschnittlich 10% günstiger seien. Nach einem nochmaligen Wirtschaftlichkeitsvergleich durch die gleiche Beratungsgesellschaft wurde für die Planbaukosten schließlich festgestellt:

• Variante PPP-Modell: 9,6 Mio. €, (einschließlich Finanzierung und Eigenkapitalverzinsung)

• Variante Eigenbau: 11,2 Mio. €.

Das PPP-Modell war nach dieser Rechnung um 16,7% günstiger. Entsprechend hat der Senat Anfang 2005 beschlossen, den wirtschaftlichsten Anbieter mit der Durchführung zu beauftragen.

Kritik des Rechnungshofs:

1. Es wäre nicht sachgerecht, Effizienzvorteile aus einem Gutachten pauschal auf diesen spezifischen Fall zu übertragen. Das hieße von vornherein das PPP-Modell mit niedrigeren Baukosten zu bevorzugen, ohne dass plausibel gemacht worden wäre, wie die niederigen Kosten erreicht werden könnten.
2. Das Bildungsressort hätte außerdem schon vor der endgültigen Entscheidung deutlich das PPP-Modell bevorzugt. Nach Aktenlage hatte es schon am 04.11.04 deutlich den Willen geäußert, die Maßnahmen als PPP-Projekt zu realisieren. In der Vorlage hieß es: "Der Senator für Bildung beabsichtigt, die Maßnahme über private Investoren (PPP-Modell) zu realisieren." Im Klartext: die Auswertung der Ausschreibung durch die Beratungsgesellschaft hat diese vorgefaßte Meinung punktgenau bestätigt.
3. Dazu käme, dass das Bildungsressort als Vorlage für die entscheidende Sitzung des Senats am 06.09.05 angegeben habe, dass die Alternative Eigenbau eine um ein Jahr und acht Monate längere Bauzeit als die PPP-Variante ergäbe. Zum Zeitpunkt der endgültigen Beschlüsse im September 2005 wäre also eine Entscheidung zugunsten der Variante Eigenbau gar nicht mehr möglich gewesen, weil entsprechende Haushaltsmittel nicht beantragt worden wären.

Der Landesrechnungshof fällt insgesamt ein vernichtenden Urteil über die Ordnungsmäßigkeit des gesamten Verfahrens und damit auch über die getroffene Entscheidung für das PPP-Modell.

Beispiel 2: Die Landesvertretung Bremens in Berlin
(Ziff. 279 - 289)

Bremen hat in den Jahren 1998 und 1999 ein neues Gebäude für die bremische Landesvertretung in Berlin bauen lassen. Beauftragt damit wurde eine bremische Landesgesellschaft, die das Gebäude anschließend an das Land auf 22,5 Jahre fest vermietete. Wieder waren in einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durch eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft voher die Alternativen Eigenbau, eine Leasing-Lösung und Bau und anschließende Vermietung durch einen Investor miteinander verglichen worden. Die Besonderheit in diesem Fall lag darin, dass der Investor eine bremische Landesgesellschaft (BIG?) war.

Ergebnis der Berechnung:
Die letzte Variante fiel in dieser Vergleichsrechnung um rd. 3,5 Mio. € oder 11,5% günstiger als die Eigenbaulösung.

Kritik des Rechnungshofs:
2003 hat der Rechnungshof um eine nachträgliche Erfolgsrechnung für diese Entscheidung gebeten. Damit wurde wiederum die gleiche Wirtschaftsprüfungsgesellschaft beauftragt. Der Rechnungshof hat bei dieser Nachkalkulation zwei schwerwiegende Fehler festgestellt:

1. Anwendung einer falschen Methode der Barwertrechnung,
2. Anwendung eines falschen Zinssatzes.

Wäre die Vorteils-Vergleich-Rechnung korrekt gewesen, wären alle drei Varianten in Bezug auf den Barwert zu fast identischen Ergebnissen gekommen. Somit hätten weitere Prüfungen stattfinden müssen. Der Rechnungshof hat in seinem Bericht 2000 darüber berichtet und den Finanzsenator gebeten, die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung entsprechend zu korrigieren.

Das ist durch eine erneut vorgelegte Erfolgsrechnung 2005 geschehen. Die Rechnung enthielt aber wieder - so der Rechnungshof - den gleichen methodischen Fehler wie bereits in der ursprünglichen Planungsrechnung. Außerdem wären nachträglich die ursprünglichen Plandaten zugunsten der bevorzugten Lösung korrigiert worden. Mit dieser neuen Berechnung wurde die ursprüngliche Entscheidung zwar bestätigt; der Vorteil aber war auf 1,2 % gegenüber der Eigenbaulösung geschrumpft.

Dieses Ergebnis war für den Rechnungshof höchst unbefriedigend. Er hat eine eigene Rechnung angestellt, die gleichen Ist-Daten übernommen, aber die richtige Berechnungsmethode angewandt. Ergebnis: die in der Entscheidung verworfene Eigenlösung stelle sich mit rd. 2,2% als günstiger heraus als die verwirklichte Mietvariante. Fazit: "Das Ziel der Erfolgsrechnung festzustellen, ob der eingeschlagene Weg der wirtschaftlichere war, ist auf diese Weise nicht erreicht worden."

Beispiel 3: Das Justizzentrum II
(Ziffer 290 - 309)

In das neue Justizzentrum II (am Wall 197-199), zur Zeit im Bau, sollen ab 01.10.08 alle Bremischen Fachgerichte, das Oberlandesgericht sowie die Staatsanwaltschaft einziehen. Aufgegeben bzw. verkauft werden können dann vom Land Bremen die bisher angemieteten Standorte in der Findorffstrasse, Sögestrasse und in der Parkallee.

Die landeseigene GBI (Gesellschaft für Bremer Immobilien) hatte zunächst nach langen Verhandlungen das gesamte Areal für 2 Mio. € an die Weser Wohnbau GmbH & Co KG verkauft und gleichzeitig einen über 15 Jahre laufenden Mietvertrag für die Nutzung des neuen Justizzentrums abgeschlossen. Der Verkaufspreis wurde nach erneuten Verhandlungen auf 1,5 Mio. € reduziert. Die Weser Wohnbau will das Zentrum nur errichten, aber nicht selber betreiben. Nach Fertigstellung soll eine Kapitalanlagegesellschaft in Düsseldorf Eigentümerin den Zentrums werden.
Quelle: Weser-wohnbau vom 23.10.07

Vor Baubeginn mußte natürlich wieder eine Vergleichsrechnung über die günstigste Variante angestellt werden. Verglichen wurden von der GBI in einer ersten Wirtschaftlichkeitsrechnung drei mögliche Varianten:

1. Verzicht auf die Zentralisierung der Bremer Justiz überhaupt
2. Umbau als Eigeninvestition
3. PPP-Modell bestehend aus dem Verkauf des gesamten Areals und Bau des Justizzentrums durch einen privaten Investor mit anschließender Vermietung an das Land Bremen zu einem garantierten Mietzins. In der Vergleichskalkulation war ein Zinssatz von 5% und eine Laufzeit für den Mietvertrag von 20 Jahren angenommen worden.
   

Die GBI hatte für diese erste Vergleichsrechnung einen Verkaufserlös von 0,8 Mio. € für die Immobilie vorgesehen.

Ergebnis der Berechnung:
Ebenso unerwartet wie unerwünscht stellte sich heraus, dass die Verkaufslösung um 0,85 Mio. € oder rd. 5% ungünstiger war als die Eigenbaulösung. Trotzdem wurde nicht sie, sondern allein die PPP-Variante in der Planung weiter verfolgt. Begründung der BGI: wenn der Verkaufserlös um 50% höher angesetzt werden könnte, würde sich sich das PPP-Modell als günstiger erweisen.

Die PPP-Lösung wurde im Führsommer 2005 auf der Grundlage eines vorher festgelegten Mietzinses öffentlich ausgeschrieben. Die Bieter mußten den Kaufpreis nennen, das Justizzentrum nach genauen Vorgaben in der geplanten Weise errichten; und sie konnten das Objekt mit einem festen vereinbarten Mietpreis für eine bestimmte Laufzeit an das Land Bremen vermieten.

Die Ausschreibung ergab insgesamt drei Angebote als Kaufpreis: 1,99 Mio. €, rd 0,88 Mio. € und 1 €. Die Entscheidung schien bei diesem Angebot eindeutig zu sein. Bei einem Kaufpreis von rd. 2 Mio. € erwies sich gemäß der Berechnung der GBI die PPP-Variante als um 2,1 Mio. € oder um 10% günstiger als die Eigenbaulösung. Vom städtischen Haushalts- und Finanzausschuss wurde entsprechend am 22.07.05 beschlossen, das Grundstück an eine Wohnungsbaugesellschaft (Weser-Wohnbau), die das höchste Angebot abgegeben hatte, zu verkaufen und den PPP-Vertrag mit ihr abzuschließen.

Ende 2005 machte die Weser Wohnbau GmbH & Co KG neue Erkenntnisse über die Bausubstanz geltend und zog ihr Angebot zurück. Es wurde neu verhandelt und das auf jetzt 1,5 Mio. € verminderte Angebot von bremischer Seite akzeptiert. Es war aber auch nach Meinung der GBI nach dieser Korrektur gegenüber der Eigenbaulösung das bessere Angebot.

Kritik des Rechnungshofs:
Der Rechnungshof hat die Planungen für dieses Projekt genau nachgerechnet.

1. Der von der GBI zugrunde gelegte Zinssatz von 5% wäre nicht korrekt. Es hätte von der BIG nach den einschlägigen Haushaltsvorschriften des Landes Bremen zum Zeitpunkt der Entscheidung der für eine 20-jährige Bindung gültige Zinssatz beim Finanzressort schriftlich nachgefragt werden müssen. Das war nicht geschehen. Der Rechnungshof hat das nachgeholt und für Ende September 2005 einen Zinssatz von 4,26% genannt bekommen. Bei Anwendung dieses Zinssatzes hätte sich der Vorteil der PPP-Lösung bei identischen Ausgangsdaten auf 0,1 Mio. € oder rd. 0,8% reduziert.
2. Die GBI hätte außerdem die Vergleichsrechnung lediglich für den Zeitraum von 20 Jahren angestellt. Das war exakt die Laufzeit für den Mietvertrag. Das Gebäude hält aber länger, ist entsprechend länger nutzbar und stünde dem Eigentümer entsprechend länger zur Verfügung. Wenn man annimmt, dass bei der Eigenbaulösung mit einem Kommunalkredit der Kredit bis 2028 getilgt wäre, ergäbe sich nach diesem Zeitpunkt rechnerisch ein Vorteil für die Eigenbaulösung, weil nach Ablauf von 20 Jahren die Kreditkosten entfallen. Die Miete muß dagegen immer gezahlt werden.
3. Der Rechnungshof hat mit einem veränderten Zinssatz (jetzt 4,29 %) und einer neuen Laufzeit (jetzt 30 Jahre) neu gerechnet und ist zu einem überraschenden Ergebnis gekommen: Bei ansonsten gleichbleibenden Annahmen wie bei der ursprünglichen Wirtschaftlichkeitsrechnung kehrt sich das Ergebnis um: die Eigeninvestition liegt mit rd. 2 Mio. € oder rd. 5,7% günstiger als die PPP-Lösung.

Die Einwände des Rechnungshofes wurden von der GBI  abgetan und das Ergebnis pro PPP mit einer ebenso einfachen wie frechen Annahme wieder schön gerechnet.

Pro PPP: nach 20 Jahren könne mit einer Mietminderung um 10% gerechnet werden.
Contra Eigenbau: das Land Bremen als Eigentümer müsse ein Leerstandsrisiko und erhöhte Anpassungsinvestitionen im Falle eines Auszugs der Justiz annehmen.

Der vornehme Kommentar des Rechnungshofs dazu:
"Aus Sicht des Rechnungshofs ist es nicht sachgerecht, die zusätzlichen Annahmen in die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung einzubeziehen: Die Miete wird alle sieben Jahre um 10% erhöht. Einen Grund dafür, dass sie nach 20 Jahren durch einen Umzug oder Neuverhandlungen des Mietvertrages gesenkt werden kann, hat die GBI nicht genannt. Auch die Ersatzinvestitionen im Jahr 2037 in Höhe von rd. 1,5 Mio. € bei der Eigenlösung hat die GBI nicht erläutert. Ein Umzug nach 20 Jahren würde im Übrigen bedeuten, dass die Effizienzgewinne eines Justizzentrums wieder verloren gingen, wenn Teile der Justiz an anderer, räumlich getrennter Stelle untergrebracht würden. Beide Änderungen der Rechengrößen führen dazu, dass die Eigenlösung ohne Anhaltspunkte für die Annahmen einseitig belastet wird. Bei aller Unsicherheit, die weit in der Zukunft liegenden Zahlungen anhaftet, dürfen nur aus heutiger Sicht vorhersehbare und damit realistische Erwartungen in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen einfließen." (Ziffern 307, 308, 309, S. 82 f.

Anforderungen des Landesrechnungshofes an Entscheidungen über Investitionsvorhaben
(Ziffern 231 - 254)

Der Landesrechnungshof hat in seinem jüngsten Jahresberichtbericht von 2007 an einige Regeln für die Ausschreibung von öffentlichen Bauvorhaben erinnert, die für ein faires Verfahren unbedingt eingehalten werden müssen - und im übrigen das übliche betriebswirtschaftliche Instrumentarium für Investionsrechnungen umfassen. Daraus einige Grundsätze:

Ziffer 231: "Die Haushaltsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verpflichten die öffentliche Hand, die Ressourcen bestmöglich zu nutzen. Wenn entschieden worden ist, dass eine Maßnahme durchgeführt werden soll, sind der Zeitpunkt und die wirtschaftlichste Art der Aufgabenerstellung zu ermitteln. Bei Bauvorhaben können das z.B. eigen- oder fremdfinanzierte Maßnahmen sein." (S. 68)

Ziffer 232: "Die ausführbaren Optionen sind bis zur bindenden Entscheidung offen zu halten. Dazu gehört auch, dass die haushaltsmäßigen Voraussetzungen für alle Varianten geschaffen werden, wenn sie Haushaltsbelastungen zu unterschiedlichen Zeiten zur Folge haben." (S. 68)

Ziffer 235: "Wenn die Ergebnisse der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen für alternative Lösungen nahe beieinanderliegen, bieten sie keine ausreichende Grundlage für die Auswahl einer Lösung. In diesem Fall sieht die Anleitung für die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der bremischen Verwaltung vor zu überprüfen, wie empfindlich die Ergebnisse auf veränderte Vorgaben reagieren (Sensitivitätsrechnungen). Mit dieser Methode kann geprüft werden, ob eine Lösung weiterhin vorteilhaft bleibt, wenn die unsicheren Annahmen in der für möglich gehaltenen Bandbreite geändert werden." (S. 68 f.)

Ziffer 236: "Um eine tragfähige Entscheidung zugunsten einer Variante zu gewinnen, bei der vertragliche Bindungen über Jahrzehnte eingegangen werden, sollte die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung einen deutlichen Vorteil ergeben. Spezielle Risiken, wie langfristige Abhängigkeiten, Insolvenzgefahr, Marktmacht des privaten Partners und Änderungen rechtlicher Rahmenbedingungen, erfordern einen Vorteil, der das Eigehen dieser Risiken rechtfertigt." (S. 69)

Ziffer 237: "Der Rechnungshof erinnert in diesem Zusammenhang an den Beschluss einer Fachdeputation. Danach erwartet sie von einer Investorenfinanzierung eine mindestens 10%-ige Einsparung gegen einer Eigenbaulösung." (S. 69)

Schlußbemerkung

Der Landesrechnungshof hat sich beim Vorhaben Klinikum Bremen-Mitte mehrfach zu Wort gemeldet. Ebenso sind im "Bericht des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses 'Klinikverbund' viele interessante Details zur PPP-Planung enthalten. Über sie wird in einem Folgebeitrag berichtet. (sh)