28. Oktober 2007 Information

PPP Klinikum Bremen-Mitte: verworren, unkorrekt, kriminell

Die bisher beschriebenen Beispiel für PPP-Modelle (SZ Rockwinkel 10 Mio., Landesvertretung Berlin 3,5 Mio. und Justizzentrum II 2 Mio. €) waren Peanuts verglichen mit dem, was am Klinikum Bremen-Mitte (KBM) verhandelt wurde und zur Zeit noch verhandelt wird. Es geht um viel: gelingt es in Bremen, die Finanzierung eines kompletten Krankenhaus-Neubaus in einem Public-Private-Partnership-Modell zu organisieren, könnte Bremen bundesweit mit diesem Pilotprojekt Vorreiter sein.

Es ist dem Untersuchungsausschuss "Klinikverbund" unter seiner Vorsitzenden Karoline Linnert und wieder dem Landesrechnungshof zu verdanken, dass bei diesem Pilotprojekt viele, sehr viele Ungereimheiten ans Tageslicht gefördert worden sind. Aus dem umfangreichen Material soll hier berichtet werden.

Das Klinikum Bremen-Mitte (KBM) ist Bremens größtes und ältestes Krankenhaus; es zählt zu den größten Allgemeinkrankenhäusern Deutschlands. Von 3.500 Mitarbeitern in 19 Fachkliniken werden pro Jahr 120.000 Patienten stationär und ambulant behandelt. Fast 40% der Patienten kommen von auswärts. Das Klinikum Mitte ist in Bremen ein wichtiges Unternehmen mit einer hohen Wertschöpfung und mit vielen hoch- und höchstqualifizierten Arbeitsplätzen. Die "Gesundheitswirtschaft" - wie heute gern gesagt wird - ist ein zukunftsträchtiger Wirtschaftszweig mit hohen Wachstumsraten und einer schnellen wissenschaftlich-technischen Entwicklung. Kein Wunder, dass das private und anlagesuchende Kapital sich diesen großen - und ehemals öffentlichen - Sektor mehr und mehr unter den Nagel reißt. Wie das so läuft, wie hier öffentliche und private Hände ineinandergreifen zum Schaden von Steuerzahlern, Patienten und Mitarbeitern - das soll die folgende kurze Chronologie zeigen.

(Alle Angaben im folgenden stammen, wenn nicht anders vermerkt, aus dem Bericht des Parlamentarischen Untersuchungsausschuss "Klinikverbund" vom 16.04.07, S. 103 ff.)

1. Phasen

2003 - die Ausgangslage

In der senatorischen Behörde wurden ab 2003 Überlegungen darüber angestellt, wie sich das Land mittel- und langfristig auf die Folgen der Gesundheitsreform einrichten muß. Hintergrund: ab 2005 gelten die neuen Abrechnungsmodalitäten der Gesundheitsreform mit ihren Fallpauschalen; nach 2009 wird die Gesundheitsreform "scharf" gestellt; d.h. die Kliniken müssen ab dann mindesten kostendeckend arbeiten können und sind wirtschaftlich vollständig auf sich selbst gestellt. Dabei ist seit langem bekannt, dass sich das KBM wegen seiner viel beklagten Pavillon-Struktur mit den schlechtesten Kostenstrukturen rumschlagen muß.

Dieser erste Umbau- und Neubauplan geht von einem Investitionsvolumen von 92 Mio. € aus. (S. 104). Haushaltsmittel für die Realisierung werden zunächste nicht beantragt. Es ist wahrscheinlich, dass schon in diesem frühen Stadium an ein PPP-Modell gedacht wird. Man wird sehen, dass 92 Mio. aber den interessierten Heuschrecken nicht genug ist, und das Volumen schnell auf mehr als das doppelte anschwillt.

Zweite Jahreshälfte 2003 - "Masterplan"

Während der zweiten Jahreshälfte 2003 wird der sogenannte "Masterplan" erstellt, der einen Neubau, darüberhinaus aber auch eine strategische Neuorientierung des Krankenhaus durch die Bildung von medizinischen Kompetenzzentren sowie einen Realisierungs- und Finanzierungsplan (PPP) enthält. Für die Planungsarbeiten hat das KBM - auf Empfehlung der VAMED, die wiederum eine Tochter des Gesundheitskonzern Fresenius ist - im Oktober 2003 die Solve Consulting Managementberatung GmbH in Wien beauftragt. In die Planung einbezogen wurden weitere Firmen: für Architeken-Arbeiten BKSP, Hannover, für Struktureffekte Hildebrandt GesundheitsConsult GmbH, Hamburg, für das PPP-Modell VBD Beratungsgesellschaft für Behörden mbH, Berlin, für den Betriebsrat Korthäuer & Partner Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, Essen.

Seit das Projekt "Masterplan" genannt wird, hat sich sein Volumen von ursprünglich 92 auf 200 Mio. € mehr als verdoppelt. Von vorherein ist für die Finanzierung ausschließlich ein PPP-Modell vorgesehen. Andere Finanzierungsmöglichkeiten sind nicht geprüft worden.

Der "Masterplan" ist in einem ganz besonderen personellen Umfeld entstanden. Mit großer Begeisterung für die Stärken privater Unternehmensführung und Finanzierung seitens des Gesundheitsressorts waren Wolfgang Tissen als Geschäftsführer der Klinik-Holding und Andreas Lindner als Geschäftsführer für das Klinikum Bremen-Ost eingestellt worden. Beide kamen aus einschlägigen Unternehmen der "Gesundheitswirtschaft" und standen in vielerlei Geschäftsbeziehungen mit einigen der planenden und projektierenden Unternehmen. In einer geplanten Rotation sollte Lindner zudem auch Geschäftsführer des KBM werden. Inzwischen ist Tissen (mit einem golden handshake) als der Architekt dieses Projekts entlassen; Lindner sitzt in Untersuchungshaft und muß sich wegen des Vorwurfs der Untreue vor dem Landgericht verantworten; Staatsrat Arnold Knigge, Abteilungsleiter Matthias Gruhl und die Senatorin Karin Röpke sind von ihren Ämtern zurückgegetreten (worden).

30.08.2005 - Vergabe des Vorprojektes

Der politische Senat akzeptiert weitgehend die Vorplanungen und beschließt die "Einleitung eines Verfahrens zur Vergabe einer Projektvorbereitung (Vorprojekt)". Wieder wird zusätzlich eine große Gruppe von weiteren Beratungsunternehmen beauftragt: neben der CBP Projektmanagement GmbH, Hamburg: Rechtsberatung durch das Rechtsanwaltsbüro Büsing, Müffelmann und Theye in Bremen, Wirtschaftsberatung durch die FIDES Treuhandgesellschaft KG in Bremen, für die Bauplanung die Architekten Nickl & Partner, für die Betriebsorganisation die Solve gemeinsam mit der HCC Health Care Cooperation, für die technische Gebäudeplanung Ebert Ingenieure, für das Facility-Management Makon Unternehmensberatung sowie für die Geräteausstattung Hospitaltechnik. Während dieser Planungsphase hat es Gespräche mit mindestens 20 weiteren Firmen gegeben. Die Gesamtkosten für dieses Vorprojekt belaufen sich auf 7 Mio. €. Sie sollen im Falle einer Realisierung eines PPP-Modells von den Investoren übernommen werden.

18.06.06 - Europaweite Ausschreibung zur Findung eines privaten Partners

Nach Abschluss dieses Vorprojekts beschließt der Senat am 18.06.07 die europaweite Ausschreibung; von vorherein und ausschließlich als PPP-Modell. Der Haushalts- und Finanzausschuss hat dem am 21.07.06 mehrheitlich zugestimmt. Gegenwärtig läuft noch die sogenannte "Dialogphase" (nach § 6 a der Vergabeordnung), während der die Bieter noch abweichende bzw. ergänzende Lösungsvorschläge einbringen können.

20.02.07 - Der Senat beschließt, eine endgültige Entscheidung erst nach Beendigung der Dialogphase zu treffen.

2. Unkorrekte Abwicklung der Ausschreibung

Der Untersuchungsausschuss "Klinikverbund" hat festgestellt, dass vor allem Wolfgang Tissen als Geschäftsführer der Holding für alle Bremer Kliniken während des gesamten Vorprojektes versucht hat, "Projektideen ... zu befördern, die das Ziel hatten, ohne Ausschreibung realisiert zu werden." (S. 105) Es habe sogar Gerüchte gegeben, dass eine geheimnisvolle Investorengruppe aus Luxemburg schon 200 Mio. € für den Auftrag zum Abruf bereit auf einer Bank hinterlegt hätte. Auf jeden Fall ist die Vergabe des Vorprojekts über 7 Mio. € an den Projektsteuerer CBP ohne Ausschreibung erfolgt. Die Absicht, das gesamte Projekt ohne Ausschreibung als Auftrag zu vergeben, scheiterte schließlich am Einspruch der Gesundheitssenatorin Karin Röpke, die auf einer Ausschreibung bestand.

War schon eine Ausschreibung nicht mehr zu verhindern, verlief auch diese dann mehr als merkwürdig. Eine öffentliche Ausschreibung ist normalerweise ein hochformalisiertes Verfahren, das einerseits allen potenziellen Bietern Chancengleichheit sichern und andererseits Preisabsprachen untereinander verhindern soll. So muß vor allem sichergestellt sein, dass allen Anbietern die gleichen Ausschreibungsunterlagen zur Verfügung stehen, unter den Bietern keine Informationen ausgetauscht werden können und keiner bevorzugt wird. Organisiert die Verwaltung (früher: das Hochbauamt) die Ausschreibung, hat sie diese die Neutralität zu garantieren und ist dafür verantwortlich. Wird die Ausschreibung - wie in diesem Fall - an ein privates Unternehmen vergeben, gibt es ein Problem. Als besonders "sumpfig" erwies sich hier die folgende Konstellation: die Solve Consulting Managementberatung GmbH in Wien war u.a. mit der Planung und der Erstellung der Ausschreibungsunterlagen beauftragt. Die VAMED war von Anfang an Interessentin. Gleichzeitig aber hielt die VAMED an der Solve eine Beteiligung. Um den Anschein der unerlaubten Interessenverquickung zu verhindern, hat die VAMED diese Beteiligung verkauft. Der Untersuchungsbericht hat dazu Beteiligte als Zeugen befragt und folgendes festgehalten (S. 108):

"Herr Linzatti (Solve) gab an, dass es keinen Informationsfluss welcher Art auch immer zwischen der Solve und der VAMED bezüglich der Arbeiten der Solve für das KBM gegeben habe, es eine Verschwiegenheitsverpflichtung gabe, die strikt eingehalten worden sei, und es auch keine Versuche der VAMED gegeben habe, Einfluss auf die Arbeiten der Solve zu nehmen. Seit Sommer 2006 sei die VAMED auch nicht mehr gesellschaftsrechtlich mit der Solve verbunden. Tatsächlich residiert der Erwerber der ehemaligen Anteile der VAMED aber sowohl in Graz als auch in Berlin unter derselben Geschäftsadresse wie die VAMED."

3. Vorfestlegung auf das PPP-Modell

Der Präsident des Landesrechnungshofs, Lothar Spielhoff, hat in einem Schreiben vom 24.05.06 an das Gesundheitsressort darauf aufmerksam gemacht, dass es in dem Ausschreibungsverfahren keine vergleichende Wirtschaftlichkeitsrechnung und somit eine unkorrekte Vorfestlegung auf ein PPP-Modell gegeben habe. Unkorrekt deshalb, weil in § 7 Abs. 2 der Landeshaushaltsordnung unmißverständlich gefordert wird:

"Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen." In der Verwaltungsvorschrift dazu heißt es ergänzend: "Besteht für den Erwerb oder die Nutzung von Vermögensgegenständen eine Wahlmöglichkeit zwischen Kauf-, Miet-, Leasing- Mietkauf- und ähnlichen Verträgen, so ist vor Vertragsabschluss zu prüfen, welche Verfahrensart am wirtschaftlichsten ist. Ein Mangel an Haushaltsmitteln für den Erwerb durch Kauf reicht als Rechtfertigung für die Begründung von Dauerschuldverhältnissen nicht aus."

Das Gesundheitsressort hat als Reaktion auf diese Kritik dem Rechnungshof eine von der Bremer FIDES-Wirtschaftsprüfungsgesellschaft vorgenommene Wirtschaftlichkeitsberechnung vorgelegt. Diese ist aber von Spielhoff als ungenügend zurückgewiesen worden. Vor allem aus diesem Grund: die PPP-Finanzierung wäre darin überhaupt nicht mit möglichen anderen Modellen verglichen worden.

Der Rechnungshof hat auf der Grundlage der vorliegenden Daten diese Vergleichsrechnung selber vorgenommen. Mit dem folgenden Ergebnis: der Unterschied zwischen PPP, Leasing oder Mietkauf liege bei nur 0,4%. Da für eine Entscheidung der Unterschied mindestens 10% betragen müsse, wäre eine Entscheidung pro PPP nicht gerechtfertigt. Der Rechnungshof hat mit Schreiben vom 09.10.06 dem Gesunheitsressorts folgendes mitgeteilt:

"Wir gehen davon aus, dass Ihnen bewusst ist, dass die PPP-Alternative nach wie vor unter Vorbehalt der Vorteilhaftigkeit gegenüber dem Eigenbau steht. Nach Abschluss der Ausschreibung ist die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mit den Daten fortzuschreiben, die sich aus der Ausschreibung ergeben haben, oder die ansonsten mit dem Fortschritt des Projektverlaufs präzisiert werden können. Mit dieser abschließenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wird das beste PPP-Angebot mit den Alternativlösungen verglichen und liefert damit die Grundlage für die endgültige Entscheidung über die Realisierung der Maßnahme."

Der Untersuchungsausschuss "Klinikverbund" hat sich dieser Kritik und der Meinung des Landesrechnungshofs angeschlossen. Der damalige Finanzsenator Ulrich Nußbaum hat dieses Manko in seiner Vernehmung vor dem Untersuchungsausschuss ebenfalls eingeräumt und zugesichert, dass nach Abschluss der Dialogphase dieser angemahnte Vergleich von verschiedenen Finanzierungsmodellen ordnungsgemäß vorgenommen werden müßte. Diese Überprüfung steht bis heute aus.

4. Abenteuerliche Wirtschaftlichkeitsrechnung

Der Klinikum-Neubau soll sich rechnen. Den zu erwartenden Einnahmen werden die zu erwartenden Ausgaben gegenübergestellt. Ergibt sich eine positive Differenz, lohnt sich das Projekt - und lockt private Investoren an, die darin ein mögliches Geschäft für sich sehen. Das Problem ist dabei, wie Einnahmen und Ausgaben ermittelt und auf einen Zeitraum von ca. 30 Jahren verteilt werden können. Bei den bis jetzt bekanntgewordenen Wirtschaftlichkeitsrechnung zum KBM ergeben sich eine Reihe von Merkwürdigkeiten:

Es ist nirgends belegt oder plausibel gemacht, warum das Projektvolumen in weniger als einem Jahr von ursprünglich 92 auf jetzt rd. 200 Mio. € angestiegen ist. Seit es den "Masterplan" gibt, ist nur noch von dieser Summe die Rede.
Die "Einnahmen" (das sind die zu erwartenden Einsparungen!) sollen im Prinzip aus vier Quellen kommen: erstens aus den logistischen Vorteilen des Neubaus gegenüber den alten Pavillons, zweitens aus den Vorteilen von Prozeßumstellungen (u.a. Reduzierung der Operationssäle von derzeit 25 auf 15 und der Stationen von derzeit 52 auf 28), drittens aus einer Zentralisierung von Intensivstationen und der Funktionsdiagnostik und viertens aus einer Reduktion der Betten insgesamt von derzeit rd. 1000 auf 750. Da der größte Kostenblock immer die Personalkosten sind, und ergo die Einsparungen auch, wurde schnell hochgerechnet, was diese "Einnahmen" des PPP-Projektes bedeuten würden: eine Reduktion des Personalbestandes um 700 Stellen.
Diese Einsparungen, so Walter Bremermann, seinerzeit Geschäftsführer des KBM, vor dem Untersuchungsausschuss, wären realisierbar. Diese Aussage blieb aber pauschal. Ein konkretes und auf die Bedingungen der KBM bezogenes Organisations- und Personalkonzept ist niemals erstellt worden.
Da diese drohenden Personalkürzungen natürlich den Betriebsrat aufs höchste arlarmierten, hatte er einen eigenen Sachverständigen, Arno Prangenberg von der Wirtschaftsberatung Korthäuser § Partner, beauftragt. Dieser wurde als Zeuge vor dem Untersuchungsausschuss vernommen. Er führte aus, dass die dubiose Zahl der Personaleinsparung lediglich in einem Benchmark-Vergleich rechnerisch ermittelt worden war. Man habe damit nur abgebildet, wie viel Personaleinsparung ökonomisch erforderlich sei, damit die Rechnung aufgeht. Dies wäre die "offene Flanke" des Masterplans.
Wenn man zusätzlich noch in Rechnung stellt, dass im Rahmen der Gesundheitsreform durch die gedeckelten Jahresbudgets in Verbindungen mit den Fallpauschalen mit jährlich sinkenden Einnahmen zu rechnen ist, ergeben sich aus dieser PPP-Wirtschaftlichkeitsrechnung zwei Schlußfolgerungen: entweder werden die Anforderungen an das "Personal" bei gleichbleibendem Leistungsumfang auf ein unterträgliches Maß gesteigert, oder die Leistungen des Klinikums werden reduziert, d.h. es findet ein Rückzug von der Maximalversorgung auf die lukrativen medizinischen Bereiche statt.

Die Schlussfolgerung ist bitter, und die Wirtschaftlichkeitsberechnung, die am Anfang jeder Projektplanung zu stehen hat, ist nur abenteuerlich zu nennen. Erst stand das erforderliche Investitionsvolumen (200 Mio. €) fest, und dann wurde gerechnet, wieviel Stellen eingespart werden müssten, damit sich das Projekt rechnet. Und zwar ohne eine realistische Prüfung, ob und wie diese Einsparungen überhaupt zu realisieren sind.

Die GRÜNEN haben in ihrer kleinen Anfrage vom 06.07.07 genau auf diesen Punkt hingewiesen: "So entsteht die einmalige Situation, dass zunächst Entscheidungen über ein Bauvorhaben fallen sollen und später die Entscheidungen über die genaue Nutzung. Zur Beurteilung der Wirtschaftlichkeit müsste eine umgekehrte Reihenfolge gelten." (Quelle: www.bremische-buergerschaft.de/drucksachen/138/3246_1.pdf)

5. Schlußbemerkung

Das ganze Projekt "Neubau Klinikum Bremen-Mitte" hängt zur Zeit in der sogenannten Dialogphase. In einer großen Anfrage vom 01.10.07 velangt die CDU Auskunft über die folgenden Punkte:
(sh)

Große Anfrage der Fraktion der CDU

Zukunft der kommunalen Kliniken in Bremen

Das Klinikum Bremen Mitte befindet sich in einer sich zuspitzenden wirtschaftlichen Krise. Obwohl der Senat bereits im Juli 2006 der Ausschreibung zur Findung eines privaten Partners zugestimmt hat, um im Rahmen einer vorliegenden PPP-Grundkonzeption den Masterplan der Klinikum Bremen Mitte gGmbH verwirklichen zu können, sind offenbar noch immer keine Bieter zur Abgabe eines verbindlichen Angebots aufgefordert worden. Eine Umsetzung des Masterplans ist nicht in Sicht.

Die wirtschaftliche Situation des Klinikums Bremen Mitte gGmbH kann nicht ohne Auswirkungen auf die Gesundheit Nord gGmbH bleiben. Der kommunale Klinikverbund sieht sich zudem durch eine mangelnde Kooperation der Kliniken untereinander und die Vakanz wichtiger Führungspositionen geschwächt. Die Lage der Holding nährt Zweifel an der Zukunftsfähigkeit des Klinikverbundes und damit der kommunalen Gesundheitsversorgung in Bremen.

Vor diesem Hintergrund fragen wir den Senat:

Wie ist der Sachstand hinsichtlich der Umsetzung des Masterplans der Klinikum Bremen Mitte gGmbH? Wann wird das Verhandlungsverfahren abgeschlossen?
Was plant der Senat für den Fall, dass das PPP-Verfahren nicht erfolgreich abgeschlossen wird? Wie kann sich eine Eigenlösung gestalten? Wie kann die KlinikumBremen Mitte gGmbH eine Eigenlösung finanzieren?
Nach Auskunft des Senats wäre das Klinikum Bremen Mitte ohne erhebliche Gegensteuerungsmaßnahmen spätestens ab 2010 in seiner wirtschaftlichen Existenzfähigkeitgefährdet (vgl. Drucksache 17/19 S). Welche konkreten Gegensteuerungsmaßnahmen sind bereits ergriffen worden und welche konkreten Maßnahmen sollen noch ergriffen werden?
Welche wirtschaftlichen Auswirkungen hätte eine Insolvenz der Klinikum Bremen Mitte gGmbH auf die Gesundheit Nord gGmbH? Welche Gefahren bestehen für die anderen Kliniken der Holding und deren Mitarbeiter?
Welche Auswirkungen hätte eine Insolvenz der Klinikum Bremen Mitte gGmbH auf die medizinische Versorgung in Bremen? Wie kann verhindert werden, dass
die medizinische Versorgung unter der wirtschaftlichen Schieflage der kommunalen Kliniken leidet?
Wie ist der Sachstand bei der Besetzung der innerhalb des Klinikverbundes vakanten Führungspositionen? Wann werden sämtliche Positionen besetzt sein? Wie weit sind die Planungen für einen Personalbinnenmarkt innerhalb des Klinikverbundes gediehen? Müssen sich die Mitarbeiter bei einem Wechsel des Arbeitsplatzes innerhalb des Klinikverbundes auf Rückgruppierungen einstellen? Welche Anreize werden für die Mitarbeiter geschaffen, um die Bereitschaft zum Wechsel zwischen den Kliniken zu erhöhen?
In welchem Umfang ist in den Kliniken in den letzten vier Jahren Personal abgebaut worden? Trifft es zu, dass der Personalabbau im Klinikum Bremen Mitte ohne die durch die Umsetzung des Masterplans angestrebte bauliche Verdichtung zu Personalengpässen führt?
An welchem Standort bzw. an welchen Standorten des Klinikverbundes wird zukünftig die neurologische Versorgung gewährleistet?
Sind die Vorgaben der EU-Arbeitsschutzrichtlinie bereits in allen Kliniken vollständig umgesetzt worden? In welchen Kliniken kommt es zu Verstößen gegen die Vorgaben?
Wie weit sind die Bemühungen gediehen, für den Klinikverbund eine zentrale IT sicherzustellen? Gibt es zwischen den Häusern einen Personal- und Interessensausgleich bei der Schaffung einer zentralen IT? Gibt es Kliniken, die weiterhin Investitionen in IT tätigen, die mit der zentralen IT möglicherweise unvereinbar sind?

Dr. Rita Mohr-Lüllmann, Röwekamp und die Fraktion der CDU

Die Antwort vom Senat soll morgen, den 30.10.07, veröffentlicht werden. Wie die Taz vom 29.10.07 schon heute vorab zu melden wußte, würden für den Fall, dass das PPP-Verfahren nicht erfolgreich abgeschlossen werden kann, Neu- und Umbau des Klinikums Bremen-Mitte auf Grundlage des Masterplans durch das Klinikum Bremen-Mitte selbst realisiert." Das würde allerdings nur gehen, wenn vorher das PPP-Verfahren ohne Ergebnis abgeschlossen wäre. Die Gefahr einer Insolvenz sieht der Senat - anders als die CDU - dabei nicht: Denn erstens passiert bald was, so der Senat, und zweitens passe man auf. Man sei "frühzeitig über krisenhafte Entwicklungen informiert".